Валутният закон (ВЗ) влезе в сила от 1 януари 2000 г., като отмени Закона за сделките с валутни ценности и за валутния контрол (ЗСВЦК), който действаше с многобройни изменения и допълнения от 1966 г. ВЗ установи качествено нова регламентация на валутните отношения в страната, като разшири и кодифицира приложното поле на стария закон, либерализира режима на валутните сделки и плащания и даде нова уредба на дейността на финансовите къщи и обменните бюра. Тъй като законът е рамков, за неговото приложение бяха предвидени и приети редица подзаконови нормативни актове - Наредба № 26 за сделките на финансовите къщи с чуждестранна валута, Наредба № 27 за регистрация в българската народна банка на сделки между местни и чуждестранни лица, Наредба № 28 за презграничните преводи и плащания, Наредба № 29 за условията и реда за представяне на отчетите и декларациите за задълженията на местни лица към чуждестранни лица, Наредба № 30 за износ и внос на левове и чуждестранна валута в наличност, благородни метали и скъпоценни камъни, Наредба за добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни, Наредба за събиране на информация за нуждите на статистиката на платежния баланс, Наредба № 3 за условията и реда за регистрация и изискванията към дейността на обменните бюра.

ВЗ регламентира сделките и плащанията между местни и чуждестранни лица; презграничните преводи и плащания; сделките с чуждестранна валута по занятие; сделките с благородни метали и скъпоценни камъни по занятие, техния износ, внос и преработката им; износа и вноса на левове и чуждестранна валута в наличност; събиране и поддържане на статистическа информация за платежния баланс на страната и упражняването на валутен контрол.

В една обзорна статия могат да бъдат засегнати всички елементи на обхвата и правния обем от регламентации по отделните направления на валутните сделки и дейност. С това обаче едва ли ще се даде пълна яснота на всеки един от елементите на предмета на закона. Затова тук ще се спра накратко на уредбата на дейността на финансовите къщи и обменните бюра.

Дейността на финансовите къщи и обменните бюра е дейност на небанкови финансови институции. Този термин, макар и изоставен във ВЗ, беше актуален в по-старата нормативна уредба и все още се използва от банковивя законодател. Понятието "небанкова финансова институция" е събирателно и по-широко от термините "финансова къща" и "обменно бюро". За да го разберем напълно, трябва да се обърнем към условията на появата му в нашето право и смисловото му съдържание.

1. Ретроспекция. За първи път нашият законодател даде дефиниция на понятието "финансови институции", с което се родее неговият сурогат - "небанкови финансови институции", в § 1 от допълнителната разпоредба на Закона за БНБ от 1991 г. (отм.): "Финансова институция по смисъла на този закон освен банка е всяка институция, която привлича средства от други лица чрез приемане на парични депозити или посредством продажба или пласиране на облигации, сертификати, полици и други ценни книжа и използва тези средства изцяло или частично за отпускане на заеми или за инвестиции за своя сметка и на собствен риск."

   По-старото ни законодателство не отграничи финансовите институции едва от друга и не въведе съществени диференциращи признаци (differentia specifica), които да помогнат да се ориентираме в тази материя. Все пак, налице бяха нормативни индикации, които правеха ясна алюзия за правните разбирания на понятието и неговата видовост. По-специално, § 2 от допълнителните разпоредби на Закона за банките и кредитното дело (отм.) даде легална дефиниция на понятието "нефинансово предприятие". Съпоставяйки го с понятието "финансова институция", ще установим, че ЗБКД (отм.) като че ли е дал по-силен израз и акцент на факта, че нефинансовите институции са предприятия - термин, който се използва в търговското право; в банковото право като че по-уместен би бил изразът "институция". Което, разбира се, не може да означава, че финансовата институция не е търговско предприятие. В ЗБКД (отм.) законодателят определи нефинансовото предприятие с оглед то да бъде отграничено от финансовата институция и може би тъкмо поради това даде дефиниция чрез отрицание. Във философията този подход често е бил използван от Спиноза (Determinatio est negatio), но в правото и в областта на законодателната техника не е обичаен. По смисъла на ЗБКД (отм.) "нефинансово предприятие" е лице, което не е банка, инвестиционен фонд, застрахователно или лизингово дружество, или лице по чл. 1, ал. 4 ЗБКД. По аргумент от противното (per argumentum a contrario) следва изводът, че финансовото предприятие е лице, което е банка, инвестиционен фонд, застрахователно или лизингово дружество, или лице по чл. 1, ал. 4 ЗБКД (отм.). По въпроса за сходимостта на понятията "финансово предприятие" и "финансова институция" трябва да признаем, че между двете не съществува особено същностна разлика. Така е било според по-старото ни законодателство, така е и днес. Веднъж финансовата институция привлича чужди финансови активи и в това си качество законодателят е акацентирал тъкмо на факта, че тя е финансова институция. В други случаи акцентът е, че тази институция функционира под някаква правноорганизационна форма, която в търговскоправния смисъл на думата дефинира понятието финансово предприятие. Затова не може да се твърди, че по ЗБКД (отм.) банката, инвестиционният фонд, застрахователното дружество и лизинговото дружество са финансови предприятия, а пък лицата по чл. 1, ал. 4 ЗБКД (отм.) са финансови институции, и то само защото Наредба № 2 на БНБ (отм.) ги определя като такива ¹.

   Небанковите финансови институции по отменения Закон за банките и кредитното дело се отличаваха от банките главно по три хараактеристики:

   Първо, те нямаха право да осъществяват публично влогонабиране и публично кредитиране. Тази дейност беше регламентирана като изключителен предмет на дейност на банките (и по новия Закон за банките е така). Оттук произтичаше и сравнително по-малкият, съпоставен с този на банките, риск от дейността на тези институции. Цялата публичноправна уредба в защите на публичния вложител не се отнасяше за небанковите финансови институции. Те можеха да извършват ограничен кръг от дейности, сред които най-голямо значение имаха сконтовите сделки, сделките с чуждестранни средства за плащане, сделките с ценни книжа, гаранционните сделки и сделките по доверително управление на чужди финансови активи. Централната банка осъществяваше предимно дистанционен надзор на тези институции, като получаваше от тях информация за сключваните сделки с валута, годишните им счетоводни отчети, информация за промените в лицата, които непосредствено извършват разрешените банкови сделки, промените в капитала и в акционерната структура и др.

   Второ, за разлика от банките небанковите финансови институции се намираха под непосредствения контрол на лицата, които им се доверяваха. Докато вложителят в банка няма възможност и право да получава информация в какви активи се инвестират вложените от него средства (за банките депозитната маса на вложителите съставлява основно перо в привлечените средства, а оттук и в техния пасив), лицето, което възлага на небанковата финансова институция да извърши определена сделка за негова сметка, има непосредствената възможност да осъществява непрекъснат контрол върху начина, по който се извършва сделката, която е поръчал, както и да иска от небанковата финансова институция отчет за изпълнението ². Ето защо небанковите финансови институции управляваха привлечените чрез договори за доверително управление средства задължително за сметка и на риск на довертеля - на този, които е предоставил парите си за управление. При банките положението бе точно обратното. Привлечените от банките парични средства се управляват за сметка и на риск на самата банка.

   Трето, финансовите къщи нямат право да обещават лихва. Тъй като с привлечените за доверително управление пари те извършват инвестиционни сделки, които като правило са значително по-рискови от банковите сделки, финансовите къщи не могат да обещават нещо, което зависи от конюнктурата на пазара. Очевидно е, че ако инвестициите на финансовата къща, извършвани за сметка на лицата, които са им доверили парите си, са успешни, тези лица (доверители) ще получат доход, който е по-голям от този, който биха получили като вложители в банки. Но само вложителите в банките, като получават по-малко увеличение на парите си и ги предоставят срещу по-ниска цена (лихва), имат публичноправна защита на закона. Тази защита се изразява във формирането на редица публични задължения на банките, каквито финансовите къщи нямат. Например, минималните задължителни резерви, вноските във фонда за гарантиране на влоговете, ограниченията в кредитирането и инвестициите, провизирането на рисковите експозиции като елемент на счетоводните разходи и др.

   Приетата от БНБ през 1993 г. Наредба № 2 (отм.) възприе три вида небанкови финансови институции, без претенцията да ги регламентира изчерпателно. Това бяха финансовите къщи, брокерите и обменните бюра. Всички те трябваше да бъдат лицензирани от Централната банка, за да могат да започнат да осъществяват дейността си. Разликите в обема на техните права се вижда от таблицата по-долу.

   Очевидно е, че финансови къщи като основен вид небанкова финансова институция имаха най-много права и тъкмо затова към тях бяха предявени най-строги изисквания: минимален внесен капитал към момента на лицензирането в размер на 10 млн.лв. (BGL), задължителна правноорганизационна форма - акционерно дружество, ООД или командитно дружество с акции (т.е. само капиталово дружество) и др.

   Практиката наложи в дейността на финансовите къщи да бъдат внесени съществени ограничения, както и да бъде засилен контролът върху тях. В началото на 1994 г. бяха изменени Наредба № 2 (отм.) и ПМС № 15 за изменение на валутния режим (отм.). Държавните предприятия, фирмите и търговските дружества с над 50 на сто държавно участие бяха задължени да продават своята валута само на търговските банки и да купуват валута от тях - чл. 3, ал. 5 от ПМС № 15, изм. - ДВ, бр. 30 от 8.04.1994 г.

   Финансови къщи	Брокери	Обменни бюра
   Покупка на менителници и записи на заповеди (сконтови сделки). Сделки с чуждестранни средства за плащане - в брой и по сметка. Покупка и продажба на ценни книжа (сделки с ценни книжа). Поемане на поръчителство, гаранции и други обезпечения (гаранционни сделки). Комисионни и посреднически сделки по управлението на фондове за инвестиране на капитал и подпомагане придобиването на дялове от вътрешни и международни инвестиционни фондове, вкл. доверително управление на чужди финансови активи. Придобиване на права по вземания за доставка на стоки или извършване на услуги и поемането на риска от евентуалното им неплащане.	Сделки с чуждестранни средства за плащане - в брой и по сметка. Посреднически сделки с ценни книжа.	Сделки изключително с чуждестранни средства за плащане само в брой.

   В средата на 1995 г. бе приет Законът за ценните книжа, фондовите борси и инвестиционните дружества. Той влезе в сила на 17 юли 1995 г. Тъй като финансовите къщи и брокерите (брокерите имаха право да извършват посреднически сделки с ценни книжа) вече бяха получили лицензии от БНБ да извършват сделки с ценни книжа, те запазиха правата си, като бяха задължени в 6-месечен срок да се регистрират в Комисията по ценните книжа и фондовите борси (КЦКФБ). Така те заедно с банките станаха инвестиционни посредници, като освен правото да извършват сделки с ценни книжа, запазиха и правото си да извършват банковите сделки, за които бяха лицензирани от Централната банка. Финансовите къщи, които не бяха регистрирани от КЦКФБ, изгубиха правото да извършват сделки с ценни книжа.

   Законът за ценните книжа, фондовите борси и инвесетиционните дружества внесе съществени изменения в правната уредба на договорите за доверително управление на чужди финансови активи. Те добиха наименованието инвестиционни договори, които можеха да бъдат и ценни книжа, ако се предлагат публично (на неопределен кръг от лица или най-малко на 50 лица). А за публично предлагане на ценни книжа КЦКФБ трябва предварително да потвърди проспект на емитента. Може да се каже, че след приемането на ЗЦКФБИД се установи правен ред в извършването на сделки по привличането на пари чрез сключване на договори за доверително управление на чужди финансови активи. В тази й част дейността на финансовите къщи представлява дейност като инвестиционен посредник и не се контролира от БНБ, а от КЦКФБ - без значение дали финансовата къща управлява индивидуални парични портфейли или портфейли от ценни книжа. Тъй като договорите за доверително управление на чужди фанансови активи съставляваха значителна част от дейността на финансовите къщи, а също и поради това, че този вид договори не са познати на европейското право (директивите на Съвета на Европа не го уреждат), ще си позволя тук да цитирам общоизвестната вече история на тяхното възникване в САЩ.

   • "Инвестиционният договор е уреден за първи път в § 2 (1) от Закона за ценните книжа от 1933 г и § 3а (10) от Закона за търговията с ценни книжа от 1834 г. на САЩ. Посочените текстове приемат, че инвестиционният договор е ценна книга, но не го определят.

   Особеностите на инвестиционния договор са посочени най-напред от Върховния съд на САЩ по делото SEC v. W.J.Howey Co. Предмет на това дело бил договор, по който едно дружество продавало малки площи от цитрусова горичка във Флорида, като продажбата била съчетана с уговорки за обработване на насажденията и реализация на продукцията. Според съда инвестиционният договор изисквал наличието на три кумулативно дадени елемента: влагане на пари с цел получаване на доход; общо предприятие; доходът се получава единствено чрез усилията на други. Първоначално американската съдебна практика се стремяла да разшири максимално приложното поле на инвестиционния договор, като подведе под него всички съглашения, които формално отговарят на посочените три изисквания. Впоследствие бил възприет подходът да се акцентира върху икономическата реалност на договора, който трябвало да съответства на акцията. Затова депозитното удостоверение не било признато за инвестиционен договор. В делото Marine Bank v. Weaver Върховният съд на САЩ изменил критериите за наличието на инвестиционен договор, въведени по делото Howey, като приел, че няма да има инвестиционен договор, ако съглашението е ново като вид; не може да се сключва публично; няма проспект и преговорите се водят частно с ограничен кръг лица." ³

2. Дейност и права на небанковите финансови институции по Закона за банките. С приемането на новия Закон за банките в дейността и правата на небанковите финансови институции настъпиха значителни промени. Законодателят отново не предприе въвеждането на ясни разграничителни критерии и не пристъпи към категорично определяне на видовете небанкови финансови институции. Те може да се наричат и по начин, съответстващ на дейността им - напр. лизингови къщи, клирингови къщи, компании за финансови консултации, факторингови компании и пр.

   Нека сравним правомощията на небанковите финансови институции по отменения ЗБКД и по действащия Закон за банките.

   Най-съществената промяна в уредбата на небанковите финансови институции по ЗБ бе, че тяхната дейност бе извадена от обхвата на установения публичноправен контрол на Централната банка - лицензионен, текущ и ревизионен (инспекционен). Небанковите финансови институции бяха длъжни само да уведомяват Централната банка в 14-дневен срок от започване на дейността си за кръга на извършваните от тях сделки.

   От деня на влизането на новия Закон за банките в сила - 1 юли 1997 г., лицензираните от БНБ небанкови финансови институции бяха задължени да преустановят извършването на сконтови и гаранционни сделки, тъй като по новия ЗБ те не са им разрешени; задължени бяха да преустановят извършването на сделки с ценни книжа за чужда сметка, ако не са регистрирани в КЦКФБ; задължени бяха да преустановят извършването на сделки с чуждестранни средства за плащане по безкасов начин, освен ако не получат ново разрешение по установен в закон или друг нормативен акт ред. Тези забрани за небанковите финансови институции целяха да отнемат онези правомощия на институциите, които по силата на лицензионния им акт, издаден от БНБ при действието на отменения ЗБКД, им даваха права, потенциално поставящи в опасност интересите на публиката при отсъствието на административна уредба по новия закон.

   Лицензираните от КЦКФБ инвестиционни посредици също са небанкови финансови институции по смисъла на Закона за банките, тъй като в предмета на дейност на инвестиционните посредници влиза извършването на сделки с ценни книжа и съхранение и управление на ценни книжа - чл. 1, ал. 5, т. 6 ЗБ. Инвестиционните посредници са също небанкови финансови институции. По Закона за банките небанковите финансови институции вече не се контролират от БНБ, тъй като законодателят възприе тезата, че те не застрашават влогодателя и в този смисл релацията между дейността на небанковите финансови институции и дейността на банките не е пряка. Изключителната банкова дейност на банките (чл. 1, ал. 4 ЗБ) бе тази, която беше въздигната от законодателя като обект на специален публичноправен контрол от страна на Централната банка чрез предоставените й властнически правомощия.

   Правомощия на небанковите финансови институции по ЗБКД (отм.)

   Правомощия на небанковите финансови институции по ЗБ

   Покупка на менителници и записи на заповеди (сконтови сделки). Сделки с чуждестранни средства за плащане - в брой или по сметка. Покупка и продажба на ценни книжа (сделки с ценни книжа). Поемане на поръчителство, гаранции и други обезпечения (гаранционни сделки). Комисионни и посреднически сделки по управлението на фондове за инвестиране на капитал и подпомагане придобиването на дялове от вътрешни и международни инвестиционни фондове, вкл. доверително управаление на чужди финансови активи. Придобиване на права по вземания за доставка на стоки или извършване на услуги и поемането на риска от евентуалното им неплащане.

   Финансов лизинг. Сделки с чуждестранни средства за плащане. Сделки с чуждестранни средства за плащане. Консултации на дружества относно капиталовата им структура, промишлена стратегия и свързани с това въпроси, както и консултации и услуги относно преобразуване на дружества и сделки по придобиване на предприятие. Консултации относно портфейлни инвестиции. Сделки с ценни книжа и съхранение и управление на ценни книжа. Факторинг.

   Липсата на норми в ЗБ, регламентиращи дейността и публичноправния контрол над дейността на небанковите финансови институции, не можеше да означава, че те изобщо не подлежат на такъв контрол. Например, на банковия законодател е било известно, че дейността на инвестиционните посредници, извършващи сделки с ценни книжа по занятие, подлежи на публичноправен контрол по реда на ЗЦКФБИД (отм.). Той обаче напълъно правилно е посочил, че по банковия закон тези сделки са извън обхвата на властническата държавна намеса. Ако такава намеса бъде предвидена в други закони, които да изискват разрешителен или друг режим на сделките, с които се занимават небанковите финансови институции, проблемът ще бъде решен на основата на правния принцип Legis specialis derogat legi generali - "Специалният закон отменя общия".

3. Актуално състояние на въпроса. Практиката в страните-членки на Европейския съюз отдавна е изоставила термините "валутни ценности", "валутен режим" и пр. Говори се за свободно движение на капитали и на текущите плащания. Под "движение на капитали" се разбират преводите на чуждестранна валута, които съставляват престация в рамките на сключена сделка. Те са такива финансови операции, които по същество са свързани с инвестиране на парични средства, а не представляват възнаграждение за услуга. Текущи плащания са преводи на чуждестранна валута, които съставляват възнаграждение за услуга ⁴. Страните-членки на Европейския съюз са регламентирали в законодателствата си пълна свобода в движението на капитали и при осъществяването на текущи плащания.

   Новият ВЗ предвижда регистрация за: извършване на сделки с обменно бюро; сделки между местни и чуждестранни лица на паричния и капиталовия пазар, емитирани от чуждестранни лица; сделки между местни и чуждестранни лица с дялови участия в дружества, които са чуждестранни лица; предоставянето на финансови кредити между местни и чуждестранни лица; откриване на влогови сметки на местни лица в банки - чуждестранни лица; даване на обезпечение от местно лице за обезпечаване на задължение между чуждестранни лица или на задължения на местни лица към чуждестранни лица и др. Старият ЗСВЦВС (отм.) предвиждаше за аналогични сделки, дейности и преводи разрешителен режим, като тези разрешения несъмнено представляваха административни актове, които не подлежаха на административен контрол.

   Регистрациите по ВЗ имат редица характеристики. Те пряко се отнасят към небанковите финансови институции, затова би било правилно да се спрем на тяхната правна природа.

   Като правило регистрациите се извършват с подаване на заявление от съответното заинтересувано лице - чл. 5, ал. 1 ВЗ. Заявителят е длъжен да представи данни, определени от БНБ. Условията и редът за извършване на регистрация се определят с наредбите, които вече цитирах.

   От анализа на разпоредбите, касаещи извършването на регистрации по ВЗ, може да се направи извода, че регистрациите не са формален акт, съставян pro memoriam за нуждите на администрацията. Регистрацията се извършва след обстоен анализ на данни, предоставени от заявителя. В противен случай - без анализ на исканите данни - подобна информация подобна информация изобщо не би била искана от заявителя. За извършването на регистрациите са предвидени и определени административнопроизводствени правила, които са регламентирани в отделни наредби. Отказът за извършване на регистрация трябва да бъде мотивиран - чл. 5, ал. 2 ВЗ.

   Всички тези характеристики като че ли дават предимство на становището, че регистрациите по ВЗ са актове на власт; те са едностранни властнически решения на административни органи, с които се признават определени права на съответните лица.